2024年1月9日，国家发展改革委、商务部、市场监管总局《关于支持广州南沙放宽市场准入与加强监管体制改革的意见》（以下简称《意见》）正式对外公开。文件发布后，因涉及首创性改革举措、放宽市场准入、监管体制改革、粤港澳大湾区建设等热词引发关注。《意见》明确支持广州南沙放宽市场准入与加强监管体制改革，打造立足湾区、协同港澳、面向世界的重大战略性平台，成为通过首创性改革举措拓展新质生产力发展空间的一次重大探索。它不仅为新业态新领域更好更快发展松绑除障，也为粤港澳大湾区开辟新赛道、培育新优势添油加力，更将为今后在更大范围内以更大力度、更深层次改革促进新质生产力发展积累宝贵经验。

一、以小切口改革支撑大战略实施，支持南沙更好引领粤港澳大湾区建设

《意见》坚决贯彻落实党中央、国务院关于粤港澳大湾区打造国际一流湾区和世界级城市群的战略部署，以放宽市场准入与加强监管体制改革为抓手，支持南沙打造香港、澳门更好融入国家发展大局的重要载体和有力支撑。2019年，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，将广州南沙定位为“粤港澳全面合作示范区”。2022年，国务院印发《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》，进一步明确以中国（广东）自由贸易试验区南沙片区的南沙湾、庆盛枢纽、南沙枢纽3个区块作为先行启动区，带动南沙区803平方公里全域发展。本次出台《意见》支持广州南沙放宽市场准入与加强监管体制改革，是贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》战略部署、扎实推进《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》的有力举措，对建设高水平对外开放门户、加快新质生产力发展、打造更优质的宜商环境和生活圈具有重要意义。在《意见》的有力支持下，叠加广东近期出台《南沙深化面向世界的粤港澳全面合作条例》，以立法形式为南沙开发开放进一步放权赋能，南沙释放潜力实现跃升有望，落实《意见》实现突破可期。

《意见》深入贯彻落实党中央、国务院关于完善市场准入制度有关部署，充分体现中央经济工作会议提出的“先立后破”要求，为更好发挥广州南沙在粤港澳大湾区建设中的引领带动作用注入改革动能。党的十八大以来，从首次提出实行市场准入负面清单制度改革构想，到提出实行统一的市场准入制度是建设全国统一大市场的重要任务，我国市场准入制度建设取得重大进展。《意见》结合优化市场准入制度建设的重点任务，提出要提升特定行业准入效能，放宽特定领域市场准入，在重点领域推动与其他开展放宽市场准入试点的地区检验检测、认证机构“结果互认、一证通行”，迈出实质性改革步伐。《意见》还体现出鲜明的“先立后破”特点。一方面，强调在广州南沙推进智能（网联）汽车场景、气候投融资、检验检测和认证结果采信试点，探索建立新的体制机制，形成新的政策突破。另一方面，强调优化市场环境要标准先行，提出在海陆空全空间无人体系、深海领域全球前沿科学研究、工业机器人等智能设备行业加快构建技术标准、参与规则制定、完善认证体系，希望尽快引领塑造先进标准、打造一流准入环境。

二、以制度创新激发科技创新，支持南沙因地制宜打造新质生产力发展重要承载地

《意见》围绕前沿技术与新兴产业培育，提出了创新链产业链资金链人才链深度融合的具体路径，体现了制度创新与科技创新双轮驱动，凸显了改革的前瞻性与战略性。《意见》聚焦无人体系、商业航天、生物医药、海洋科学等领域的全产业链发展，从技术攻关、中试孵化、产业应用、资金人才等多个方面统筹谋划，以改革的方式拓展新质生产力发展空间。例如，明确支持联合港澳高校、科研院所等开展技术攻关，在商业模式、资金合作等方面形成符合技术攻关特征的新范式，建设大湾区无人体系产业孵化基地和智能船舶中试基地。为了强化人才支撑，提出研究建立境外职业资格认可清单，积极引入港澳等境外专业服务人才，并允许已在南沙从业并在港澳参保的港澳居民免于在南沙参加基本养老保险和失业保险。着眼加快无人设备在部分领域的产业化应用，提出探索空地一体化城市交通管理办法、研究建设区域无人体系管控调度系统、分类划设低空空域和航线、简化航线审批流程等实质性举措。这些首创性改革将促进前沿技术的市场化应用，以更快的商业进程拓展新质生产力的发展空间。

《意见》立足南沙发展实际和比较优势，提出了更具差异化的技术攻关方向和产业发展领域，体现了因地制宜发展新质生产力的鲜明导向，凸显了改革的精准性与可行性。新质生产力在特定领域的形成和发展有其内在逻辑，往往在资源禀赋、技术轨道、应用场景、要素保障等方面需要满足若干条件、符合一般规律，否则容易陷入“有原创技术难本地转化”“有技术发明难商业获利”“有现金技术难全面推广”等困境。《意见》立足南沙地理区位优势和产业发展基础，将国家战略所需、粤港澳大湾区所具、广州南沙所能有机结合，把发展海陆空全空间无人体系、海洋科技、生命科学等颠覆性技术作为主攻方向，直接利好低空经济、海洋经济、生物医药、特色金融、服务贸易等新兴产业。不仅如此，《意见》还立足前期大量调研和研究，提炼出更具异质性的细分方向。例如，在海洋科技创新领域，聚焦天然气水合物研发和商业化、高端海洋装备制造两大领域。在服务贸易领域，重点提及研发设计、质量认证、检验检测、跨境租赁等多种新兴服务贸易。在生物医药领域，强调在符合条件的基础上适当放开部分限制类细胞移植治疗技术临床应用。

三、以高水平开放牵引高质量发展，支持南沙打造更优宜商环境和更高品质生活圈

《意见》按照建设更高水平开放型经济新体制的要求，进一步放宽市场准入和优化监管，与高水平国际经贸规则相衔接，为南沙打造更富竞争力的宜商环境创造了条件。一方面，《意见》放宽一系列市场准入限制，为更多新质生产力落地南沙提供了可能。例如，在海陆空全空间无人体系健全包容的市场准入体系，推动探索种业市场准入承诺即入制，准许符合条件的细胞和基因治疗企业开展限制类细胞移植治疗技术临床应用，允许符合条件的港澳企业利用境内人类遗传资源开展人体干细胞、基因诊断与治疗之外的医学研究。另一方面，与横琴粤澳深度合作区等前期同类文件相比，《意见》不仅仅强调放宽市场准入，更围绕对外开放中的一些突出问题，优化了与市场准入相关的监管措施。例如，针对现行标准过多过乱造成的市场准入隐性壁垒等问题，在部分领域率先开展检验检测和认证结果采信试点。着眼完善事前事中事后监管，加强对管理难度大、风险隐患突出和重点领域的监管，提升自律和他律的监管效能，《意见》还提出加强全链条监管、跨部门准入综合监管、重点领域监管与协同化市场监管。

《意见》注重绿色低碳发展、提升公共服务水平和扩大民生重点领域市场准入，推动高质量发展、创造高品质生活有机结合，加快南沙打造高品质生活圈和国际化城市步伐。“高品质生活”是高质量发展的价值目标，一座城市只有通过提供宜居宜业的品质生活环境，才能吸引人才流入、实现持续繁荣。为此，《意见》从绿色、服务、便利三个方面助力南沙打造更高品质生活圈。一是推进绿色低碳，大力发展绿色金融，健全绿色建筑激励政策措施，创建广州南沙粤港融合绿色低碳示范区。二是加强公共服务，支持南沙提供与港澳相衔接的公共服务，拓展广东省电子处方中心功能，优化医疗服务与药品流通体系。三是提高便利水平，实施外国人144小时过境免签政策及邮轮免签政策，为港澳等境外专业服务人才提供更便利的工作执业、跨境流动、生活等支持政策，建设中国企业“走出去”综合服务基地。

发展出题目，改革做文章；改革不停步，发展见真章。《意见》的出台，彰显了我国以构建新发展格局引领中国式现代化乘风破浪的坚定决心，兑现了我国开放大门越开越大的国际承诺。尤其值得一提的是，《意见》覆盖领域虽大但具体落点精准、事项虽繁但针对性强、举措虽多但分工明确，具有很强的实操性，是可以落地的路线图、责任清晰的任务单，在一定程度上已经具有行动方案色彩。有理由相信，准入进一步放开、监管进一步优化的南沙，一定能扛起国家赋予的战略使命，建成更高水平粤港澳合作平台。（作者：张铭慎 中国宏观经济研究院经济研究所）