党的二十大报告提出，“加强煤炭清洁高效利用”。党的二十届三中全会提出，“健全煤炭清洁高效利用机制”。煤炭清洁高效利用是兜底保障能源安全、助力实现“双碳”目标、促进传统产业释放新质生产力的共同抓手。近日，国家发展改革委等六部门联合印发《关于加强煤炭清洁高效利用的意见》（以下简称《意见》），作为煤炭清洁高效利用的顶层设计文件，对加强煤炭清洁高效利用作出系统谋划和工作部署。

一、加强煤炭清洁高效利用具有重要意义

煤炭清洁高效利用是在煤炭开发、生产、储运、使用全产业链各环节，综合运用先进技术和管理等手段，控制和减少污染物及碳排放，提高煤炭利用效率的活动。在当前和今后一段时期，加强煤炭清洁高效利用是基于我国基本国情，促进能源行业更好统筹高质量发展和高水平安全的必由之路。

一是兜底保障国家能源安全的必然选择。习近平总书记强调，能源的饭碗必须端在自己手里。能源安全是关乎国家经济社会发展的全局性、战略性问题。我国能源资源禀赋的特点是“富煤、贫油、少气”，增强我国能源自主保障能力首先要做好煤炭这篇文章。煤炭长期以来在我国能源供应结构中占主要地位，在保障能源安全中发挥“压舱石”作用，而我国能源发展仍然面临需求压力巨大、供给制约较多等挑战，能源资源禀赋特点决定了煤炭作为我国基础能源的地位在相当长时期内还难以改变。必须抓好煤炭清洁高效利用，才能充分发挥出我国煤炭资源优势和兜底保障作用，守牢能源安全底线，增强能源安全稳定供应底气。

二是促进能源绿色低碳转型的关键举措。习近平总书记指出，要立足国情，以煤为主是我们的基本国情，实现碳达峰必须立足这个实际。一方面，煤炭清洁高效利用是推进碳达峰碳中和的关键点。目前，煤炭利用产生的二氧化碳排放量是能源消费碳排放的最主要来源。煤炭清洁高效利用通过实现高碳能源低碳化利用，是立足国情推进能源安全转型的关键途径。另一方面，煤炭清洁高效利用也是助力新能源高质量发展的重要保障。大力发展新能源是构建新型能源体系、实现“双碳”目标的根本出路。近年来风电、光伏等新能源快速发展并大规模接入电力系统，但其随机性、间歇性、波动性特点要求煤电煤炭来提供支撑保障，煤炭清洁高效利用是促进传统能源与新能源多能互补、深度融合的重要举措。

三是传统产业释放新质生产力的重要途径。党的二十届三中全会要求“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”。以科技创新推动产业创新，要求将科技成果转化为现实生产力，表现形式为催生新产业、推动产业深度转型升级。煤炭是我国重要的能源、原料和材料，煤炭相关产业是我国产业体系的重要组成部分。随着煤炭清洁高效利用技术取得一系列突破，加强煤炭清洁高效利用，不仅能够通过推广应用绿色科技创新和先进绿色技术，促进煤炭这一传统产业改造提升，释放先进生产力；也能够通过煤基新材料、现代煤化工、资源综合利用等多元化产业发展路径，培育一批煤炭为基、技术驱动、各具特色的涉煤新兴产业集群。

二、坚持系统观念加强煤炭清洁高效利用

在政策引导和多方合力下，煤炭清洁高效利用工作稳步推进，呈现出高效率、高品质、高循环，低消耗、低污染、低碳排放的“三高三低”新特征。加强煤炭清洁高效利用点多面广、多线推进，必须坚持系统观念，将各项工作作为一个整体统筹考虑。

一是产供储运销各环节系统推进。煤炭清洁高效利用是一项复杂的系统工程，其内涵全面而综合，包含勘查开发、洗选加工、直接燃烧发电和供热供暖、煤化工深度转化、煤基新材料、共伴生资源综合利用、矿区生态环境保护、废弃物综合利用等多环节和多领域。所以，加强煤炭清洁高效利用不能“就用谈用”，而是需要产供储运销一体化考虑，实现全过程、全要素清洁低碳利用。《意见》以减污降碳、提高能效为主攻方向，从绿色协同的开发体系、安全环保的生产体系、清洁完善的储运体系、多元高效的使用体系四个方面，统筹产供储运销各环节，创新性地提出构建煤炭清洁高效利用体系的具体部署。

二是上下游产业链各链条系统融合。煤炭清洁高效利用不仅关系到煤炭生产和消费本身，不能“就煤谈煤”，而是要“超越煤炭”从全产业链的视角整合优化。纵向延伸挖掘煤炭作为能源、原料、材料等多元价值；横向延伸促进煤炭与油气、新能源等多能互补；多元延伸实现产业融合，构建煤炭生产与电力、煤化工、精细化工、新材料、清洁能源、节能环保等相关产业协同发展新局面。《意见》对煤炭上游资源勘查开发、中游开采洗选、下游终端应用等都进行了系统谋划。特别是在终端利用环节，对煤电行业，钢铁、水泥、焦化等重点用煤行业，煤化工等煤炭原料化利用行业，农业农村等散煤利用领域都进行了详细部署，促进煤炭全产业链多元化、高端化、低碳化发展。

三是政产学研用各主体系统发力。随着煤炭清洁高效利用内涵日益丰富，单靠煤炭企业或者煤炭用户很难支撑起这项复杂工程的系统性和综合性，迫切需要政府、企业和社会各界协同发力和紧密配合，实现技术驱动、政企联动、产学研用的深度融合。《意见》在保障措施中，提出加大政策支持力度，鼓励企业、科研机构、高等院校跨领域创新深度合作，充分发挥科技创新平台作用，提高自主可控的关键核心技术与装备水平等内容，促进政产学研用各主体共同支持和积极参与煤炭清洁高效利用工作。

三、注重突出重点健全煤炭清洁高效利用机制

深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，健全煤炭清洁高效利用机制，要坚持系统集成，注重突出重点，促进煤炭清洁高效利用相关政策措施取得实效。

（一）健全产业协同发展机制。煤炭清洁高效利用从行业上涉及煤炭、电力、钢铁、化工、建材等，需要统筹相关产业协同融合发展。一是完善矿区资源、生态、经济协调发展机制，高标准建设主要煤炭基地。二是推动煤炭清洁高效利用与油、气、风、光、水一体化协同发展，有效实现多能互补、高效协同、利益共享的有利发展格局。三是充分利用煤矿地面、井下空间及自然资源，挖掘矿井与新能源协同发展潜力，推动煤基多元能源协同发展。四是推进煤炭分质分级利用，加快推进富油煤等稀缺特殊煤种资源保护性开采及高值化利用，促进分质分级利用与煤化工、发电等一体化发展。

（二）健全标准完善机制。结合新形势新要求，健全相关环节标准体系，确保有标准可依据，建立相应的评价机制并推动执行，发挥好标准的约束和引领作用。一是定期更新煤炭清洁高效利用重点领域标杆水平和基准水平，建立健全综合评价体系，加强标准应用。二是健全煤矿节能降碳标准体系，深入挖掘生产系统节能潜力，合理降低煤矿生产能耗。三是完善商品煤质量标准，加强生产、储运和利用全流程的煤炭质量监管。

（三）健全技术创新机制。在对现有技术全面梳理基础上，发挥市场导向作用，多措并举加快先进技术推广，推动建立企业为主、市场引导、产学研用有机结合的科技创新体系，支持具备核心竞争力的现代综合能源企业发展。一是充分发挥政府、企业、科研机构等在强化技术创新和转化应用的作用，鼓励跨领域创新深度合作，加强具有前瞻性、先导性的重大关键技术和装备的研发统筹。二是推进煤炭清洁高效利用各领域、各环节企业协同开展先进技术装备研发、制造和应用。三是推动煤炭清洁高效利用技术与现代信息技术、新材料、先进制造技术深度融合，促进数字化智能化转型升级。

（四）健全市场建设机制。加强煤炭清洁高效利用，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化。一是推动煤炭运输、仓储、加工配送一体化融合发展，提升煤炭流通效率。二是持续深化煤炭市场体系建设，推动完善全国统一的煤炭交易市场。三是加强市场监测预警，强化能源系统大数据分析，为深入推动煤炭清洁高效利用提供有力支持。（作者：中国宏观经济研究院能源研究所 冯升波、王娟、孙颖）