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文 | 杨桥 薛超

内容摘要：

村民知情权是指村民对与本村以及村民本人有利害关系的信息知悉、了解的权利。其内容散布在各部门法中，其中既包括《民法典》中的宣示性规定，也包括《村民委员会组织法》中规定的村务公开制度，还包括《政府信息公开条例》中相关内容。本文试从村务公开中常见争议的角度，探讨村务公开的主体与救济问题。笔者认为，村民委员会是村务公开的主体，行政机关对村务公开仅具有监督义务。但由于现行法律的缺失，若村委会执意不公开村务信息，村民缺失相应的司法救济途径。同时，由于村务公开的自治性，行政机关的监督也很难强制执行，最终很可能导致村民的知情权无法得到根本落实。

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中正式提出了乡村振兴战略。在乡村振兴战略大背景下，中共中央、国务院、各地方政府相继出台了许多乡村振兴政策和制度，全国人大、最高人民法院也相继出台了《中华人民共和国乡村振兴促进法》《关于为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供司法服务和保障的意见》等法律及司法意见，要求加强农业农村法治建设，助力实现乡村振兴大战略。虽然目前法律法规对村务公开已作相对明确具体的规定，但实践中仍然存在村务公开的相关纠纷，其中村委会不依法公开村务信息纠纷尤为突出。因此我们从实务入手，研究村民知情权相关问题，有助于推进乡村法治建设、民主建设，实现乡村振兴的伟大战略。

所谓知情权是指知悉、了解的权利。目前尚未有学者进行村民知情权理论研究，也未有相关法律、司法解释定义村民知情权。有关村民知情权的提法，多见诸政策性文件以及报端。笔者认为村民知情权是指村民对与本村以及本人有利害关系的信息知悉、了解的权利。同股东知情权、业主知情权类似，村民知情权是村民了解村务以及实现村民自治的基本权利。

《民法典》第二百六十四条¹规定了村民对本村集体财产状况查阅、复制的权利。但这只是一条宣示性的条文，并没有对行权内容、行权主体、行权救济等作出进一步的规定。《村民委员会组织法》第三十条²通过列举的方式规定了村务公开的基本内容以及村民质询的权利，是法律规定的村民知情权的重要组成部分。与此同时，因城镇建设的需要伴随着集体土地征收行为，因此《政府信息公开条例》有关政府信息公开的相关规定也常常作为村民知情权的重要组成部分。

村务公开是指村民委员会根据法律和其他有关规定，将村民委员会办理村民自治事务的情况按照法律规定的程序、时间和形式等要求，及时、全面、真实地向村民公开，让村民了解实情，接受村民监督的村务管理制度。虽然法律规定了村务公开制度，但实践中村委会不依法公开村务信息相关纠纷依然突出，村民关于村务公开的诉求难以得到救济。因此村民请求公开村务信息但未得到村委会的有效答复后，转而以申请政府信息公开的方式向镇政府、县政府等行政机关提出主张。虽然《村民委员会组织法》第三十条规定了村委会是村务公开的主体，但与此同时，《政府信息公开条例》第五十四条似乎给出了村民获取村务信息的新路径——政府信息公开。根据《政府信息公开条例》第五十四条规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。”因此村民能否以申请政府信息公开的方式要求行政机关公开村务信息？回答这个问题，需从以下两个问题入手：

（一）村委会在村务治理活动中是否属于“具有管理公共事务职能的组织”。该问题主要涉及对村委会相对特殊的主体地位的理解。村委会并非传统概念中的行政主体，但实践中又给人以行政主体的印象。诚然，村委会在某些情形下确实属于“具有管理公共事务职能的组织”，比如村委会根据法律的授权所实施的组织村民参与疫情防治活动的行为等。同时《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”更进一步说明村委会可以成为行政诉讼中的被诉主体。

那么问题就在于村委会获得村务信息是否是因为其行使了“管理公共事务”的行政职能。根据《村民委员会组织法》第二条³规定，村委会的性质是民主选举产生的基层群众性自治组织，村委会的基本职能是办理本村公共事务，村委会负责并报告工作的对象村民会议和村民代表会议，而非行政机关。而村务公开的内容亦属于本村公共事务，属于村民自治的内容，因此无论是村务信息的形成还是村务信息公开的行为过程，村民与村委会均处于平等主体地位，不存在村民应当服从村委会的管理属性。故村委会在获得村务信息的过程中的地位并不具有行政主体的属性，也不属于“具有管理公共事务职能的组织”。因此，一般而言村民就村务信息公开问题无法根据“村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为”提起行政诉讼。

（二）进一步从村务信息是否属于“政府信息”的角度进行论证。政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。如前所述，村务公开是村民组织的自治行为，村务信息并非村委会行使行政管理职能获得的信息，因此从信息获取的方式讲的角度讲，由村委会掌握的村务信息也不属于政府信息。

虽然根据《农村集体经济组织财务公开规定》第九条⁴规定，本村的财务资料应当报乡（镇）农村经营管理部门备案。但是，一方面，并非所有的村务信息都应当到行政机关备案。另一方面，即使备案也并不等于行政管理，行政机关并不直接参与村务的管理，也不是村务信息的制作者或者掌握者，其并没有资料进行公开。故备案材料也不属于行政机关履行行政管理职能过程中所获取的政府信息。因此即便部分村务信息已经到行政机关进行备案，但该等备案信息也因行政机关行使监督职能而成为政府信息，村民亦无法通过申请行政机关政府信息公开而获得该等备案信息。

综上，村委会是村务公开的主体，村务公开是村民组织的自治行为，村民无法通过行政诉讼的方式要求村委会公开信息。虽然部分村务信息需到行政机关进行备案，但备案材料并不属于政府信息，村民也无法要求行政机关直接公开村务信息。

村民向村委会要求公开村务信息，是村民依法享有的知情权。但如果村委会不予公开或错漏公开等，村民该如何保障其权利，是本文需要重点讨论和研究的问题。

根据《村民委员会组织法》第三十一条⁵规定，村民行使知情权的救济路径为：（1）向村委会提出要求查询；（2）得不到解决则请求有权行政机关监督查处；（3）行政机关应当核实问题并责令公开。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》第二条第四项规定，村民行使知情权的救济路径为：（1）向村务公开监督小组投诉；（2）村务公开监督小组进行调查，督促村民委员会公布；也可以直接向村党组织、村民委员会询问，村民委员会应在10日内予以解释和答复。根据现行法律及有关意见的规定，村务公开的救济路径主要在于向行政机关反映或者向村务公开监督小组进行投诉，等待行政机关的查处和村务公开监督小组调查。Dan 村务公开本身并不具有可诉性，村民无法通过司法途径获得救济。

若行政机关和村务公开监督小组能积极有效地行使监督职权，村委会积极配合，则可以实质化解争议、解决矛盾。但由于村民组织的自治性，导致行政机关和村务公开监督小组无法强有力地介入到村民事务中去，若村民委员会拒不配合监督，行政机关往往很难再有作为。因为虽然法律规定了行政机关对村委会工作的指导职责，但同时也强调“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，而村务公开正属于村民自治的范围。因此《村民委员会组织法》第三十一条所规定的行政机关监督查处职责只能是事后查处，村委会村务公开的事前与事中，行政机关只能提供指导和建议。而对于村务信息具体内容，行政机关依法不得参与、干预，即村委会的村务公开行为与行政机关的监督查处行为在行为时间、行为内容方面有着明确界限。正是由于行政机关依法不得干预相关村务信息内容，不得干预村民自治行为，故即使有监督查处职责，但囿于行政机关并无执法权，无法强制村委会公开村务信息，这将大多数村务公开案件到行政机关处仅止于一张《责令履职通知书》，这也是大多数村务公开案件中执行难的症结所在。例如在（2019）川14行初136号案件中就存在这样的现象。原告胡某在2019年4月20日东坡区政府对红旗村村委会未依法公开村务信息进行查处，东坡区政府经调查核实确实发现了红旗村村委会存在村务信息公开不规范的情况。于是东坡区政府向象耳镇政府发出了《责令履职通知书》，责令象耳镇政府对红旗村村委会村务信息公开不规范的情况进行查处。2019年7月2日，象耳镇政府对红旗村村委会作出《责令履职通知书》，责令红旗村村委会按程序公开原告要求公开的村务相关内容，镇纪委对红旗村两位村干部进行集体谈话，要求红旗村加强村务公开，关注群众诉求和解决群众反映的问题。但截至2019年11月，原告起诉时该村委会仍未按要求公开村务信息。同样，村务公开监督小组发挥的监督职能也只能体现在督促、询问的层面，但就村民关切的村务信息的问题并没有直接解决的权利。

鉴于行政监督存在执行难的问题，那么是否可以考虑基于村民与村委会之间是平等主体从而提起民事诉讼，笔者认为也存在法律障碍。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第三项规定，依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。人民法院和其他国家机关的职权范围有着明确的分工，凡依法应当由其他机关处理的争议，人民法院无权处理。在《村民委员会组织法》第三十一条明确规定由镇级人民政府及县级人民政府有关主管部门查处违反村务公开规定行为的情形下，村民提起民事诉讼要求村委会村务公开，将会被认定为不符合“属于人民法院受理民事诉讼的范围”这一民事诉讼起诉条件。例如山西省晋中市中级人民法院在（2021）晋07民终478号案中就认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”。……第十五条规定“县级以上农村经营管理部门和乡（镇）党委、政府行使下列指导和监督职责：（一）指导和监督村集体经济组织依照本规定实行财务公开；（二）指导和监督村集体经济组织建立健全财务公开制度；（三）对财务公开中存在的问题进行查处”。上述规定对村务公开的申请主体、监督主体、救济渠道业已明确，上诉人若认为自身符合申请主体条件，且被上诉人不及时公布应当公布的事项，应先向上述负有监督职责的人民政府或主管部门反映，之后若认为负有监督职责的人民政府或主管部门不作为，可再通过行政复议或行政诉讼的途径进行救济。故本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围。

村民知情权是村民监督村务，维护自身利益的重要权利，但在实践过程中，行政机关以及村务公开监督小组对村委会的监督并不具备强制性，若村委会执意不公开，相关的监督有时也存在执行难的问题。因此笔者提出以下建议，供大家进行思考。

（一）建议完善我国现行法律制度，将村民知情权纳入民事诉讼的范围。从法律调整的对象分类来讲，《村民委员会组织法》属于组织法，与此相似的《公司法》同样作为组织法，就知情权的角度来看，《公司法》第三十三条⁷规定的股东知情权就比较具有参考意义，同时最高人法院为了解决股东知情权司法实践的问题，配套出台的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（四）》第七至十一条⁸就对股东知情权的司法救济途径作出了详细的规定。当然前述规定，笔者认为，尚且仍有不完备之处，但是毕竟在立法和司法层面解决了村民知情权司法诉讼的途径。

（二）建议村委会主动积极依法公开村务信息，保障村民的知情权。一方面，村委会应当按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》以及《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》的规定，充分保障村民知情权，根据本村实际情况，按照指导意见的要求及时公布村务信息。另一方面。就村民特别关切的问题，进行积极回应，防止产生误解，依法维护基层稳定。

（三）建议行政机关早期介入村民活动，给以正确积极的指导，引导村民委员会规范行事，将矛盾化解在源头。行政机关虽然不能干预村民自治，但是可以在制定有关村委会信息公开指引，宣传村委会信息公开政策，引入一村一顾问等方面进行指导、引导和帮助。让村务信息公开形成制度化，让村委班子成员学习相关村务公开相关的法律知识，让顾问提出相关的建议或者参与到村务公开监督过程中。

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