《关于完善市场准入制度的意见》解读之五 | “市场准入十条”推动树立监管新理念 营造良好准入环境促进竞争、激励创新、推动增长
8月21日，中办、国办《关于完善市场准入制度的意见》（以下简称《意见》）正式对外公开。《意见》深入贯彻落实党的二十届三中全会精神，明确了完善市场准入制度的新目标新要求及十条具体任务，被称为“市场准入十条”，作为党的二十届三中全会后发布的首批改革文件之一，引发广泛关注。《意见》一大亮点是在准入监管方面提出全新监管理念，首次明确要建立“政府监管、企业自觉、行业自律、社会监督”协同监管格局，指明了未来一个时期加强市场准入全流程服务和全链条监管的基本方向，为进一步营造稳定可预期发展环境，着力扩大国内有效需求，充分激发经营主体活力提供有力制度保障。一、明确“三个聚焦”，以准入监管新理念保障市场准入制度建设准入与监管一体两面、相互支撑，应该“把监管的事情交给监管”，织密监管体系之网，保障准入环境更好优化。《意见》在监管方面，聚焦我国进入关键时期的战略需要、市场准入制度建设存在的突出问题、构建高水平社会主义市场经济体制的基本要求，打破将监管中的政府与市场关系简单等同于“政府与经营主体”的简化思维，树立政府、企业、行业、社会协同监管理念，聚力实现“放”而有序、“入”则准营、“管”且有度。一是聚焦应对科技革命和产业变革，实现“放”而有序。当前，新一代信息技术、生物科技、新材料、新能源等蓬勃发展，发展新质生产力成为推动高质量发展的重要着力点，也对提升市场准入监管韧性提出更高要求。与传统领域市场准入监管不同的是，新业态新领域准入监管一方面要为新技术新模式提供充分的发展空间和容错环境，另一方面又要对潜在风险保持高度警惕，能够采取有效措施及时处置。这种对监管精准性与专业性的要求仅靠单一主体是难以实现的，需要政府与企业、行业、社会等多元协同。如，新技术发展日新月异，政府监管措施的制定与调适往往落后于新业态新领域发展，政府一方面面临监管规则缺失问题，另一方面却要承担监管兜底责任，仅靠政府监管往往陷入两难困境；而行业协会、产业联盟、标准组织等能够针对相应准入领域进行自治自律管理，及时推动计量、标准、认证认可、检验检测等要素共建共享、综合运用，与政府协同实现更加契合新业态新领域特征的多元协同监管。《意见》从优化新业态新领域市场准入环境、加大放宽市场准入试点力度等方面提出多项举措，构建新业态新领域体系性准入安排。与此相对的，在监管方面立足提高准入监管韧性，创新政府管理方式，完善行业自律机制，构建政府、企业、社会多方协同、互为支撑的市场准入治理模式，推动形成事前事中事后全链条全领域监管，为稳妥有序进一步放宽市场准入奠定重要基础。一方面，有利于更好兼顾发展与安全，避免市场准入放宽后经营主体“野蛮生长”提高市场准入风险，实现以高水平安全保障高质量准入；另一方面，有利于降低监管成本，通过整合多主体监管力量形成合力，避免行政资源虚耗，优化行政资源配置。二是聚焦深入破除市场准入壁垒，实现准“入”则准营。自《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发〔2015〕55号）印发实施至今，市场准入制度建设取得了一系列积极成果，但仍存在形态多样的市场准入隐性壁垒。其深层原因之一就是准入监管不适应市场准入制度建设需要，监管中政府与市场的作用边界不清、职能划分过硬，产生监管规则不明确、监管权限下放“接不住”等问题。如，一些地方承诺制审批事项缺乏公开透明的核准标准和监管要求，给企业准入造成更大的不确定性和经营风险；一些市场准入事项审批权在地方，由于市场准入标准较高，地方相关主管部门专业人才缺乏，导致审批难、流程长，等等。在市场准入监管中，只有合理划分市场和政府作用边界、形成良性互动关系，才能保障各类经营主体“准入”即“准营”，避免产生“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”等隐性壁垒。《意见》明确建立涵盖政府、行业、企业、社会四个层面的市场准入监管大格局，意味着将打破传统监管思路，建立各主体间信息共享、功能互补、责任共担的立体式“监管网”，依法规范政府管理，增强经营主体自我约束能力，引导行业当好沟通政府与经营主体的桥梁，发挥社会各方面监督作用，将市场“管不了”、政府“管着难”的环节协同好，以多元监管切实提高监管效能。三是聚焦让经营主体依法平等参与市场竞争，实现“管”且有度。当前，准入监管中政府监管“力”的不足主要源于监管“度”的模糊。如，把“准入”当作解决一切问题的“万金油”，以设置准入管理措施代替履行监管职能，导致监管行为机械僵化、监管能力蜕化弱化。再如，准入审批中涉企第三方服务领域，人为增设行政审批或行政许可前置第三方服务事项、主管部门强制指定中介机构“不见代理门不开”等问题屡见不鲜，使涉企第三方服务成为滋生腐败的温床。只有将准入监管纳入法治化轨道，坚持依法改革、于法有据，同时加强行业自律、社会监督等多主体协同，才能形成良性准入监管体系，营造良好市场预期，使各类经营主体有更多活力精力参与竞争、发展经济、创造财富。《意见》立足规范行政裁量权，在提高监管透明度和法治化方面有两大亮点。一是明确市场准入管理措施新增或调整前，行业主管部门应按照“谁制定、谁负责”原则自行开展必要性、安全性、有效性评估，评估通过后，依照法定程序提请制定或修订法律法规规章等；尤其是，强调采取临时性市场准入管理措施必须报经党中央、国务院同意，避免政府部门和地方随意设置准入审批，促使政府把更多行政资源从准入环节审批转移到事前事中事后监管。二是推动市场准入相关中介服务事项网上公开办理，阳光是最好的防腐剂，通过涉企第三方服务公开化、透明化，不仅破除了滥用行政权力干预涉企服务的藩篱，更从制度上助力根除藩篱生长的土壤。以上举措依法规范政府市场准入管理和全流程监管行为，充分体现了此次市场准入监管体制改革坚持政府监管职能依法设定、行为规范高效、过程公正廉洁、结果公开透明，有利于政府切实发挥弥补市场失灵、维护市场秩序作用。二、鼓励地方先行先试，以准入监管新实践激发内生动力和创新活力《意见》出台之前，国家发展改革委会同商务部、市场监管总局等部门已就放宽市场准入与加强监管体制改革进行了探索实践。2023年12月27日，《关于支持广州南沙放宽市场准入与加强监管体制改革的意见》（以下简称《南沙意见》）印发。《南沙意见》以南沙放宽市场准入试点为突破口，强调放宽市场准入与优化监管机制紧密结合，健全完善与放宽市场准入相适应的全链条监管体系。在全链条监管方面，国家支持南沙选取1—2个特定监管场景，构建“准入+监管”闭环管理体系；在跨部门准入综合监管机制方面，推动南沙编制跨部门综合监管事项清单，提升准入监管的精准性和有效性；在重点领域准入监管方面，探索建立无人体系产品运营违法和事故分级分类责任认定机制，建立健全全球溯源体系标准体系和数据规则体系，确保电子处方中心数据安全和可追溯；在协同监管方面，鼓励引导行业协会、产业联盟、标准组织发挥资源链接优势，针对重点领域、新兴产业建立健全行业自治与管理规则。围绕《南沙意见》，有关部门会同南沙聚焦发展新质生产力，以新业态新领域为突破口，开展了丰富的准入监管实践。如，推动重点企业、研究机构等创新单元积极参与国际市场准入规则和标准制定，促进重点领域创新成果便捷、高效应用；在电子元器件和集成电路、基础软件和工业软件等重点行业领域探索开展检验检测和认证结果采信试点，优化认证认可检验检测服务供给，服务企业降本增效提质、产业建圈强链和区域经济高质量发展；布局建设国家碳计量中心（广东），大力开展碳计量技术研究，加强碳计量监督和服务能力建设，加快推进粤港澳大湾区能源资源高效利用、产业结构深度调整、生活方式绿色变革、经济社会绿色转型。一系列首创性改革举措，率先探索放宽准入与加强监管互融互促，真正将放宽市场准入改革成果传导转化为新质生产力发展的成效，为在全国层面建立与市场准入相适应的监管模式积累了宝贵经验。三、围绕“四个高标准”，以准入监管新模式创造更加公平更有活力的市场环境党的二十届三中全会把构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置。构建高水平社会主义市场经济体制必然要求建设高标准市场体系，高标准政府监管、高标准企业自觉、高标准行业自律、高标准社会监督均是题中之义。下一步，应遵循《意见》指导，坚持政府依法行政、企业合法经营、行业守法自律、社会高效监督，加快构建公平畅通、公开透明、有机协同的监管格局。（一）以高标准政府监管维护市场秩序弥补市场失灵。一是严格按照法定程序进行监管，严肃督查整改违规增设许可审批、违规增设许可准入条件、违规使用行政手段干预市场形成垄断等行为，坚决杜绝“以批代管”。二是创新政府监管方式，联动推进信用监管、信息化监管，完善重点领域智慧监管，整合准入全流程信息资源，推进信息资源共享开放和系统协同应用，提升准入监管效能。三是构建“准入+监管”闭环管理机制，完善准入后风险监测与预警防范机制，加强对涉及数据、金融、粮食、能源、战略性矿产资源等方面的动态监管。四是推进跨部门综合监管，对涉及部门多、监管难度大的重点事项，建立跨部门准入综合监管制度。（二）以高标准企业自觉增强经营主体自我约束能力。一是提升企业科学管理水平，强化企业内部合规管理和风险管理。二是倡导企业履行社会责任，将企业社会责任理念融入生产经营活动，引导企业依法经营、诚信经营。三是优化企业综合监管体系，健全企业信用承诺制度，建立企业信用状况综合评价体系，以信用风险为导向优化配置监管资源。（三）以高标准行业自律建立健全行业管理机制。一是发挥行业组织规范经营主体行为的作用，推动行业协会、产业联盟、标准组织等建立健全行业经营自律规范、自律公约。二是鼓励行业组织为准入监管提供标准体系、认证认可、服务质量、节能环保、安全卫生等方面支撑，如制定发布产品和服务标准，参与制定国家标准、行业标准、团体标准及有关政策法规。三是提升行业组织规范性，行业协会商会不得实施排除、限制本行业经营主体平等准入和公平竞争等行为。四是全面规范中介服务，推动涉企行政许可相关中介服务事项网上公布、网上交易、网上监管，公开中介机构服务范围、条件、流程、时限、收费标准，明确法律责任。（四）以高标准社会监督营造更加稳定、公平、透明、可预期的准入环境。一是加强对监管机构的监督，进一步完善信息公开和宣传制度，将市场准入各环节“放在阳光下”，提高规范性和透明度。二是健全公众参与监督的激励机制，以完善的奖惩制度调动专业机构、社会媒体、公民个体监督积极性，充分利用新技术、新手段拓宽社会监督渠道。（作者：国家发展改革委经济体制与管理研究所 宋爱娴）
